도널드 트럼프 미국 대통령이 이번주 세계 주요국과의 ‘상호관세 협정’을 사실상 타결 지었다. 하지만 인류의 건강과 국가 안보에 밀접한 영향을 끼치는 제약산업 관련 관세정책은 아직도 오리무중이다.

트럼프는 지난 7월 8일, 국무회의에서 미국으로 수입되는 모든 의약품에 대해 최대 200%의 관세를 매기겠다고 위협했다. 기자들에게는 “8월 1일부터 낮은 수준의 의약품 관세를 부과하기 시작하고, 약 1년 또는 18개월 후에 세율을 인상할 것”이라고 답변했다.

앞서 지난 5월 12일에는 미국으로 수입되는 약가를 ‘최혜국’(Most-Favored Nation, MFN) 수준으로 낮추라는 행정명령에 서명했다. 미국 소비자가 다른 선진국에 비해 최대 3배에 이르는 약가를 지불하는 가운데 트럼프는 미국 약가를 선진국 중 가장 가격이 낮은 최혜국 수준으로 낮추라는 내용이다. 그러면서 미국 약가를 최대 90%까지 강제 인하하겠다는 조항도 명시했다. 

미국 수입 약가를 내리라고 강압하는 한편 관세를 올리겠다는 종잡을 수 없는 정책은 달리 말하면 아직 트럼프 자신조차 정리가 잘 안되고 있다는 말로 해석된다. 

이런 상황에서 트럼프 대통령은 7월 31일, 세계 최대 규모의 제약회사 17곳에 서한을 보내 미국내 의약품 가격을 국제 기준 가격에 맞춰 낮추기 위해 취해야 할 조치를 설명했다.

편지를 받은 17개 제약사는 AbbVie, Amgen, AstraZeneca, Boehringer Ingelheim, Bristol Myers Squibb(BMS), Eli Lilly, Merck Serono(독일), Roche 계열 Genentech, 길리어드사이언스, 글락소스미스클라인(GSK), Johnson & Johnson, 미국 Merck(MSD), Novartis, Novo Nordisk, Pfizer, Regeneron, Sanofi 등이다. 

서한은 이들 제약사가 “모든 메디케이드(미국의 공적 의료보험) 환자에게 MFN 가격을 제공하고, 다른 선진국과 거래를 할 때 ‘미국에서 제시하는 가격보다 더 저렴한 신약 가격’을 제시하지 않겠다고 약속할 것을 요구한다”는 내용이 담겨졌다.

백악관은 이날 발표한 팩트시트에서 “타깃이 된 제약회사들이 나서기를 거부할 경우 미 연방정부는 미국 가정을 계속되는 부당한 약물 가격 책정 관행으로부터 보호하기 위해 모든 수단을 동원할 것”이라고 공개적으로 압박했다.

트럼프는 첫 번째 대통령 임기 중 MFN을 관철하지 못한 것을 분하게 여기고 )을 시행하지 못한 트럼프 대통령은 지난 5월 12일, MFN 가격 정책을 재천명하며 두 번째 시도를 감행했습니다. 이 행정명령에는 제약사들이 미국 보건복지부(HHS)와 이같은 정책에 대해 180일간 협상할 수 있는 기간을 부여한다고 적시했다.

하지만 그동안 MFN 정책에 대한 업계의 제안이 미흡했기 때문에 이번에 서한을 발송하게 됐다고 배경을 설명했다. 

팩트시트는 계속해서 “이 시점부터 트럼프 대통령은 제약업체들이 미국 가정에 엄청나게 부풀려진 약물 가격을 매기는 관행에 대해 즉각적인 구제책을 제공하고 유럽과 다른 선진국이 미국의 혁신에 무임승차하는 것을 종식시키는 약속만 받아들일 것”이라고 경고했다. 

이에 대해 증권가는 MFN 이행 촉구 서한의 언어는 공격적이지만, 실제로 대형 제약회사에 미치는 위협은 제한적일 것이라고 관측했다. Citi 증권사는 “대통령의 권한 범위가 제한되어 있고, 의회의 승인이 필요하기 때문에 제약사들이 무작정 반응하는 것은 위험하다”며 “서한은 제약사들이 60일 이내에 답변해야 한다는 규정이 있지만, 트럼프 행정부 자체가 기한을 잘 지키지 못하기 때문에 그동안의 의약품 수입관세 부과 시기에 대한 잦은 압박 중 하나에 그칠 것”이라고 평가했다. 

예컨대 트럼프는 관세 부과 여부와 관세율에 대해 수시로 말바꾸기를 했다. 하워드 러트닉 상무부 장관도 지난 7월말까지 의약품 관세에 대한 세부사항을 공개한다고 했으나 아직 구체화된 바 없다. 하지만 Citi는 제약사들의 양보를 요구하는 협상 압력이 증가하는 것은 사실이라고 판단했다. 

이번 서한에 대해 비만약으로 미국서 엄청난 이익을 취하고 있는 노보노디스크는 “환자들의 접근성과 비용 부담을 개선할 방법을 찾기 위해 계속해서 노력할 것”이라고 대응했다.

화이자 측은 “미 행정부와의 논의가 생산적이었다”며 “미국 환자들의 접근성과 구매력을 높이고 미국 바이오제약업계 혁신 생태계를 강화하는 솔루션을 만들기 위해 트럼프 행정부와 의회와 긴밀히 협력하고 있다”고 밝혔다. 애브비나 독일 머크도 일단은 긍정적인 대응 자세를 보였지만, 나머지 제약사들은 언급을 회피했다.

미국 유명 제약사들의 입장을 대표하는 미국제약연구 및 제조업체 협회(PhRMA)는 지난 5월과 마찬가지로 MFN 가격 책정에 반발하는 입장을 고수했다. 이 협회 알렉스 슈라이버(Alex Schriver) 부회장은 “외국 수입약가를 통제하면 미국의 글로벌 제약산업 리더십이 훼손되고 환자와 제약 근로자에게 피해를 줄 것”이라고 밝혔다. 그는 “다른 나라와의 가격 차이를 줄이기 위해 정책 입안자들은 미국인의 의료비를 끌어올리는 중개업체(PBM)를 억제하고, 외국이 (미국의) 혁신의약품에 대해 공정한 몫을 지불하도록 해야 한다”며 “미국은 중국에 대한 생물제약 분야의 우위를 잃을 여유가 없다”고 경고했다. 

그는 “관세에 지출되는 모든 달러는 미국의 제조업이나 환자를 위한 미래 치료제 개발에 투자할 수 없는 달러”라며 “의약품에 대한 높은 관세는 ‘징벌적”일 뿐“이라고 비판했다. 

의약품이윤관리자(pharmaceutical benefit managers, PBM, 또는 처방약급여관리업체)은 미국에서 제약사, 도매상, 의료기관, 보험사, 약국 등을 매개하는 중간유통조직으로 의약품의 처방집 등재와 급여 여부 등을 좌우하면서 이윤을 창출하고 이들 각 주체에 이윤을 배분하는 역할을 하고 있다. 미국 약가 및 의료수가가 높은 원인을 제공하는 바람직하지 않는 매개체로 알려져 있다.

이에 대해 PBM을 대변하는 협회인 Pharmaceutical Care Management Association(PCMA)는 MFN 정책 조치를 지지하는 듯한 모양새를 취했다.

PCMA는 보도자료에서 “미국 PBM들은 모든 환자를 위한 모든 처방약의 가격 인하를 지지하며, 제약회사들이 의약품 가격을 더 저렴하게 만들기 위해 정가를 인하할 것을 촉구해왔다”며 “PBM들은 정부의 건강보험 플랜에 맞춰 더 낮은 약가를 적용할 준비가 돼 있다”고 반응했다. 트럼프 대통령은 지난 4월 15일, 제약회사들이 PBM을 거치지 않고 환자에게 직접 제품을 판매할 방법을 모색하라고 촉구한 바 있다.    구윤철 경제부총리 겸 기획재정부 장관(앞줄 가운데)이 31일(한국시간) 미국 워싱턴D.C. 주미대한민국대사관에서 김정관 산업통상자원부 장관(왼쪽), 여한구 산업부 통상교섭본부장과 함께 한국과 미국 간 통상협의 결과를 발표하고 있다.(기획재정부 제공)최근 일련의 관세 협정 타결에 따라 미국은 유럽연합(EU), 일본, 한국 등에서 수입되는 의약품에 대해 15%의 관세를 부과할 예정이다. 

흥미로운 것은 미국 정부 자체도 의약품 관세에 대해서는 정책적으로 확고하지 않았다는 것이다. 지난 7월 27일, 미국은 유럽연합의 상호 관세를 30%에서 절반 수준인 15%로 하향하고 자동차 관세도 27.5%에서 15%로 낮추는 것에 합의했다. 항공기 및 반도체 장비 등 일부 전략적 품목에 대해서는 미국과 유럽연합 양측이 무관세를 적용하는 것으로 합의했다.

그러나 협상 당시 미국은 유럽연합과의 관세율 15%에는 의약품이 포함되지 않았다는 입장이었던 반면, 유럽연합은 의약품도 15% 관세를 적용한 것으로 이해하고 27일 이를 공표했다. 혼선이 빚어지자 미국은 유럽연합의 의약품도 15% 관세율을 적용하겠다고 정리했다. 가만 있었으면 될 일을 유럽연합의 ‘착한’ 집행부가 나서면서 15%로 정해졌다. 다만 트럼프 대통령이 7월초 의약품 관세를 최대 200%까지 높이겠다고 압박한 것에서 벗어나 ‘정책 안정성’을 얻은 게 소득이라 하겠다. 

다만 15% 또한 확정된 게 아니고 미국의 의약품 수입이 국가 안보에 미치는 영향에 대한 무역확장법 232조 조사 결과가 나오는 8월에야 확정될 예정이다. 

이 과정에서 미국과의 관세 협상에 낮은 자세로 응하지 않은 제약강국 스위스가 큰 타격을 입게 됐다. 트럼프 대통령은 오는 8월 7일(미국 현지시각)부터 의약품을 포함한 스위스산 수입품에 39％의 상호관세를 부과하겠다고 7월 31일 발표했다. 지난 4월 발표한 31％에서 8％포인트 올랐다. 트럼프 대통령이 스위스에 부과한 관세율은 브라질(50％), 시리아(41％), 라오스·미얀마(40％)에 이어 세계에서 다섯 번째로 높다. 

스위스의 대표적인 제약사는 로슈와 노바티스다. 이들 제약사는 주요 생산시설은 각각 자국인 바젤/카이저아우구스트(Basel/Kaiseraugst). 스타인(Stein)에 두고 있다. 물론 유럽의 여러나라와 미국, 중국에도 공장을 갖고 있지만 그 비율은 상대적으로 매우 낮다. 

사노피의 폴 허드슨 CEO는 7월 31일, 2분기 실적발표 기자간담회에서 “MFN 정책과 무역확장법 232조의 적용에 따라 15% 관세를 받을지, 아니면 그 이상을 맞을지, 그 이하일지 알 수 있을 것”이라며 트럼프 정책의 모호함과 경영 불확실성을 설명했다. 앞서 노바티스와 사노피의 CEO들은 지난 4월, 유럽연합이 단일약가제를 채택해야 하며, 혁신의약품에 대해 그 대가를 인정받을 수 있도록 EU 당국이 (보험) 약가를 인상해야 한다고 주장한 바 있다. 

생산공장 소재지 여부에 따라 글로벌 제약사 희비 갈려 

투자회사인 TD Cowen의 분석가 스티브 스칼라(Steve Scala)는 미국의 의약품 관세 정책에 따라 위험이 커 보이는 회사와 작아 보이는 회사를 분류해 주목을 끌었다.

그의 분석에 따르면 미국 내 생산공장 비중이 해외보다 높은 애브비, BMS, 릴리 등이 비교적 좋은 입지를 갖고 있다. 반면 노바티스나 로슈는 대표적으로 불리한 회사들이다. 

애브비, 아스트라제네카, 릴리, 화이자 등은 미국에 10개 이상의 주요 공장을 보유하고 있지만 애브비, BMS, 릴리만이 해외보다 미국에 더 많은 주요 공장을 보유하고 있다. 이들 3개사는 각각 외국에 9개, 2개, 9개를 보유하고 있다. 더욱이 원료의약품 생산 비중도 가장 높은 축에 속한다. 

반면 화이자는 해외에 27개 공장, 사노피는 16개, 조에티스(Zoetis)는 14개, 엘란코(Elanco)는 11개를 갖고 있다. 또 미국 내 원료의약품 생산 비중은 다이이찌산쿄. 노바티스, 조에티스 등이 가장 낮은 축에 속한다. 로슈와 노보노디스크도 미국 외 다른 지역에서 원료의약품을 더 많이 조달한다. 

바이오젠은 미국 노스캐롤라이나와 스위스에 주요 공장을 두고 있다. 스위스의 해외수익 덕분에 8%의 세금 감면 혜택을 받고 있다. 바이오젠의 미국 매출 중 상당 부분이 미국 내에서 생산 시설을 갖춘 제품에서 발생하며, 현재 글로벌 재고를 보유하고 있기 때문에 관세 타격은 적다고 설명하고 있다. 

길리어드사이언스는 아일랜드에 제조시설을 두고 있지만 주로 캘리포니아에서 HIV, 바이러스간염 치료제 등을 생산해 미국에서 판매하기 때문에 역시 관세 여파가 적다. 보스턴에서 고부가 희귀의약품을 전량 생산하는 버텍스파마슈티컬스(Vertex Pharmaceuticals)도 마찬가지다. 아일랜드는 대표적인 조세 피난처(법인세 12.5%, 첨단기술기업의 경우 6.25%)로 트럼프는 아일랜드가 낮은 법인세율로 미국 기업을 유인해왔다며 아일랜드 기반(본사 소재지) 기업들의 절세 행태를 비난해왔다. 

참고로 애브비와 미국 머크(MSD)는 FDA에 등록된 아일랜드 의약품 제조시설을 가장 많이 보유하고 있다. 여기서 생산되는 약들은 대부분 미국으로 수입 및 유통되고 있다. 반면 글락소스미스클라인(GSK), 노바티스, 로슈 등은 FDA에 등록된 아일랜드 제조시설이 없다.

GSK는 전세계에서 31개의 주요 공장을 보유하고 있는데 효율성 제고를 위해 차츰 일부를 폐쇄할 계획이다. MSD와 일본 다케다제약은 미국 외에 얼마나 많은 주요 공장이 있는지는 공개하지 않고 있다.

암젠의 경우 아일랜드와 싱가포르에 생산시설을 두고 있어 세금을 6% 절감해왔는데 비교적 관세로 인한 영향이 높은 기업으로 분류된다. 

로슈는 미국에 15개의 연구개발 시설, 14개의 제조시설을 갖춘 ‘강력한 입지’를 구축하고 있고. 최근 500억달러 미국 투자 계획도 발표한 만큼 일률적인 관세 부과는 억울하다는 입장이다. 

스칼라는 의약품 관세 부과가 시행되면 최소 2년 동안 기업들의 잉여현금흐름(영업소득에서 세금, 급여, 임대료 지불을 제외한 돈)을 상당 부분 잠식할 가능성이 높다고 지적했다. 

그는 “일부 제약사들이 약가 인상을 통해 관세 충격을 줄이려 하지만 이미 높은 약가를 감당하기 힘든 상황에서 관세를 상쇄할 만큼 약가를 인상하는 것은 ‘정치적으로 용납될 수 없을 것’”이라고 말했다. 이어 “의약품 관세가 50%가 넘으면 업계가 붕괴되고 ‘징벌적’일 것”이라고 덧붙였다.

스칼라는 “이런 시나리오에서 글로벌 제약기업들은 제조업을 미국으로 다시 이전하는 데 매우 공격적이어야 하며, R&D에 대한 대폭적인 삭감도 감수해야 할 것”이라고 말했다. 

실제로 MSD는 2027년까지 연간 30억달러의 비용절감 방안을 지난 7월 29일 발표했다. 블록버스터 면역항암제인 ‘키트루다’의 특허보호가 2028년에 종료되는 것에 대비하는 차원이지만 관세 영향도 있을 것으로 보인다. 코로나19 백신 개발업체인 모더나(Moderna)는 운영 비용 및 R&D 투자 절감 차원에서 연말까지 전 세계 인력 10%를 감축한다고 31일 밝혔다. 

트럼프가 만약 수입의약품에 고율의 관세를 부과한다면 제약 공급망을 교란시켜 미국 내 약가를 상승시키고 필수의약품 부족이 심화될 수 있다고 전문가들은 지적하고 있다. 

관세로 인한 비용 증가를 완화할 수 있는 방법으로는 △미국에 제약공장을 짓거나 인수하는 방안 △유럽 외 지역에서 원료의약품의 대체 공급원을 조달하는 방안 △미국령 푸에르토리코와 같은 비유럽 지역에서 위탁생산계약을 체결하는 방안 등이 모색된다. 

하지만 대체공급원으로 예상되는 중국(협상 지연 중), 인도(25%), 베트남(20%) 등도 모두 트럼프 정부로부터 고율의 관세를 받거나 받을 예정이어서 이 또한 녹록치 않다. 

서정진 셀트리온그룹 회장은 지난 7월 29일 온라인 간담회를 열고 “미국에 위치한 바이오의약품 생산 공장 인수 입찰에서 우선협상대상자로 선정됐다”고 밝혔다. 공장 인수 및 운영에는 7000억원 정도를 투입할 예정이다. 서 회장은 “미국 관세 범위에 따라 증설할 경우 추가로 3000억∼7000억원이 들어갈 수 있다”면서 “이번 인수를 통해 셀트리온 제품을 ‘메이드 인 USA’ 상품으로 만들어 판매할 준비를 마쳤다”고 강조했다.

뇌전증 국산신약 '세노바메이트'를 개발해 미국에서 판매 중인 SK바이오팜은 미국령 푸에르토리코에 생산 거점을 마련하고, 관세 발효 즉시 생산이 가능하도록 조치를 마쳤다. 이에 비해 삼성바이오로직스(바이오시밀러), 대웅제약(나보타) 등 최근 수출로 재미를 보고 있는 국내 다른 제약사들은 아직 대책을 마련하지 못했다고 한다.